【绿色服务】全国碳市场发展历程

毕马威KPMG 2022-06-21 13:47:42


2017年12月18日,国家发展和改革委员会(简称“国家发改委”)发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》的通知,标志着万众瞩目的全国碳市场正式启动。全国碳市场走过了怎么样的发展历程?为什么第一阶段纳入发电行业?全国碳市场和试点碳市场对发电行业的政策有什么样的区别?请见下文分析。


全国碳市场历程


在七个试点市场启动后,2013年11月召开的十八届三中全会进一步提出“推行全国碳排放权交易”。


,制定全国碳排放权交易管理办法,建立国家碳排放权交易登记注册系统”作为国家发改委牵头的重点改革任务重点督办。


国家发改委2014年底发布《碳排放权交易管理暂行办法》,部署非试点省市开展全国碳市场建设的准备工作。


2015年9月,,将于2017年启动全国碳排放交易体系。


2016年1月,国家发改委发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,提出全国碳市场第一阶段的计划涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八个行业,标准为2013年至2015年中任意一年综合能源消费总量达到1万吨标煤。但是由于一些行业的碳排放资料不好统计,2017年年中,国家发改委将纳入行业锁定在电力、水泥和电解铝。


2017年12月18日,国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》的通知。


从原定的7月启动到12月启动,从最初设想的纳入八个行业到从发电行业开始,全国碳市场的启动并不如设想的那样顺利。一方面是由于部分行业的核查体系不够健全,部分地区数据收集工作进展缓慢。另一方面也是因为吸取了试点的建设经验,全国碳市场需要求稳、缓进,使政策更有稳定性和统一性。


全国碳市场要素


目前,全国碳市场公布的建设要素如下:


 1

交易日期

用一年左右的时间,完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设;用一年左右的时间,开展发电行业配额模拟交易。预计2020年在发电行业交易主体间开展配额现货交易。

 2

控排范围

发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)及以上的企业或者其他经济组织为重点排放单位。年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量及以上的其他行业自备电厂视同发电行业重点排放单位管理。在此基础上,逐步扩大重点排放单位范围。

 3

配额分配(讨论稿)

行业基准线法。

发电行业配额分配时以2015年的产量为基准,初始分配70%的配额,实际配额待核算出实际产量以后多退少补。初期以免费分配为主,逐步提高有偿分配的比例。

 4

参与主体

初期交易主体为发电行业重点排放单位。条件成熟后,扩大至其他高耗能、高污染和资源性行业。适时增加符合交易规则的其他机构和个人参与交易。

 5

交易平台

建立全国统一、互联互通、,并纳入全国公共资源交易平台体系管理。


 6

交易产品

初期交易产品为配额现货,条件成熟后增加符合交易规则的国家核证自愿减排量及其他交易产品。


尚未有最终的政策文件确认全国碳市场发电行业的配额分配方法,该部分信息来自去年5月公布的《全国碳交易市场配额分配方案(讨论稿)》。


为什么第一阶段纳入发电行业?
——碳排放占比高


2016年,全国火电装机容量105388万千瓦,平均运行小时数4165小时1。2016年全国火电单位发电量二氧化碳排放约822克/千瓦时 。则全年火电行业二氧化碳排放36亿吨,约占2016年全国碳排放总量的40%。控制住了发电行业,就扼住了全国碳排放的咽喉。


按照全国碳市场建设方案,发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)及以上的企业或者其他经济组织为重点排放单位。按照近年火电煤耗情况2,单机容量8MW以上机组,年运行小时达到4000小时,年综合能源消费即能达到1万吨标准煤。而随着我国火力发电技术不断发展,火电机组不断向大型化、清洁化发展。2016年全国火电机组平均单机容量达到132MW,600MW以上比重达到43.4%2,小机组不断淘汰关停。按此标准,几乎所有的电力企业均要纳入全国碳交易市场。


1 分省装机容量和运行小时数数据来自中电经纬数据库,全国数据为计算得出

2 中国电力企业联合会《中国电力行业年度发展报告(2017)》


为什么第一阶段纳入发电行业?
——行业基础好


监测、报告与核查体系(MRV体系)是针对温室气体排放的管理体系,其可靠完整性和一致性,是碳交易可信度的基础。


 可监测性要求明确测量的对象、方式以及认知监测的局限性,即根据已建立的标准,尽可能地以准确、客观的概念描述该现象。监测包括对温室气体排放的监测方法、设备、周期等。

 可报告性涵盖报告的主体、内容、方式、周期等,其内容需要包括排放主体的基本信息、温室气体排放量、计算依据等。

 可核查性是指第三方机构可以按照相关要求与规范对报告进行核定,以保证排放报告数据的准确性。


电力行业数据的收集和报告工作开始较早,MRV体系相对健全。大部分发电集团已经在碳信息披露方面做了很多工作,包括发布温室气体排放白皮书,其上市公司在年度报告和独立社会责任报告(包括可持续发展报告)中发布碳信息等。2013年11月,碳市场试点建立之初即发布了《中国发电企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)》,为首批发布的10个指南之一。七个试点市场的纳入标准无一例外地涵盖了电力行业。在试点建设过程中,电力行业形成了统一性较高的核算方法学和配额分配方法,相关机构积累了核查经验。


其他行业延迟纳入的原因在于数据和标准的问题,部分行业的标准难以统一,数据缺失量大,地区性差别明显。碳交易试点地区以及一些经济发达省份对进行碳交易态度积极,上报的数据也更为详实、准确。但是,部分非试点省份在“碳交易”上几乎是一张白纸,专业能力欠缺,导致碳排放数据核查进展缓慢。


从试点碳市场到全国碳市场


2016年试点碳市场相关政策和控排企业情况如下(整理于各试点公布的政策文件和控排企业名单):



七个试点的纳入标准从最为严格的年二氧化碳排放量3000吨(深圳)到综合能源消费量1万吨(湖北、广东)不等,无一例外地涵盖了发电行业,控排发电企业数量达到163家。虽然湖北和广东门槛最高,但由于其相关企业数量多、规模大,其发电企业纳入数量反而最多,分别达到31个和68个。


而纳入全国碳市场的标准是年度排放量达到2.6万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)及以上的企业或者其他经济组织,与试点最高门槛标准相同。据估计,全国市场纳入企业近1700家。


对于配额分配方法,试点大部分采用行业基准线法,对少部分既有设施采用历史强度法。行业基准线法即为企业所获配额等于企业产量乘以行业的排放因子,相当于横向画一条线,同行业中的先进企业将有剩余配额,而落后企业将出现配额不足。而历史强度法等于竖向画一条线,企业所获配额等于企业产量乘以该企业历史排放因子再乘以一个下降系数。历史强度法无疑是采用祖父原则之举,兼顾了部分火电厂投产时间长、投资大、排放高、减排难的特征,对市场冲击较小。但同样地,对于先期节能减排做得好的企业容易出现“鞭打快牛”的情况。行业基准线法被认为是更为公平的方法。


七个试点都纳入了CCER(中国核证自愿减排量)参与交易, 但对用于抵消的项目技术类型、项目来源地、减排量的产出时间、抵消上限都进行了不同限制。全国碳市场初期将不纳入CCER交易和抵消。


各试点碳金融体系发展程度不同,湖北等试点已推出期货产品并有着相当可观的交易量,全国碳市场初期只推出配额现货。


除重点排放单位外,试点允许机构和个人投资者参加,部分试点开放境外投资者。据了解,目前试点市场的交易活力主要来自于机构投资者。而全国碳市场初期交易主体为发电行业重点排放单位,将适时增加符合交易规则的其他机构和个人。


结语


 “十二五”期间,我国电力行业烟尘、二氧化硫、氮氧化物的排放总量大幅度降低,常规污染物已经不是电力行业的主要矛盾。相应地,以‘碳约束’为统领的市场化改革新制度体系建立起来,绿色证书交易体系和全国碳市场接踵而至,目前它们自身和相互关系都还不够明朗,电力行业承担着和其共建的责任。电力企业只有深入落实碳资产管理、大力调整发电结构、灵活运用市场化手段,才能迎接挑战、化解压力、发掘机会、提升自身的盈利水平,推动行业转型升级。


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